地下管網(wǎng)是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施和生命線，它不僅影響城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且也是人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要保障。城市地下管網(wǎng)的治理現(xiàn)代化，是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民美好生活需要的應(yīng)有之義。

城市地下管網(wǎng)的治理，高度依賴其系統(tǒng)性。地下管網(wǎng)往往在權(quán)屬上涉及不同單位主體、地理上跨越不同轄區(qū)、時(shí)間上跨越不同年代、功能上涵蓋不同類型，這就決定了其治理的復(fù)雜性。目前，地下管網(wǎng)的“多頭管理”現(xiàn)象嚴(yán)重，表現(xiàn)為部分地下管網(wǎng)權(quán)屬單位監(jiān)護(hù)責(zé)任不清、行業(yè)監(jiān)督責(zé)任不明，進(jìn)而帶來規(guī)劃建設(shè)不同步、監(jiān)管不到位、隱患處理能力弱、次生災(zāi)害頻發(fā)等問題，不僅造成了大量公共投資的低效率，還帶來水質(zhì)污染、燃?xì)獗?、洪澇?zāi)害等災(zāi)害事故，妨礙了人民對(duì)美好生活的追求，嚴(yán)重限制了城市發(fā)展的品質(zhì)。同時(shí)也表明，城市地下管網(wǎng)的治理現(xiàn)狀與現(xiàn)代化之間還存在一定的差距。對(duì)此，迫切需要引入?yún)f(xié)同治理的理念，推進(jìn)地下管網(wǎng)治理現(xiàn)代化。

協(xié)同治理是一種多元主體參與以共識(shí)為導(dǎo)向的集體決策模式，強(qiáng)調(diào)各個(gè)組織行為主體之間、制度與技術(shù)之間的有效協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的結(jié)果。在城市地下管網(wǎng)治理中，引入?yún)f(xié)同治理理念的必要性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，地下管網(wǎng)問題是一個(gè)涉及多功能、多主體、跨地域的系統(tǒng)問題，需要強(qiáng)調(diào)綜合治理、源頭治理、科學(xué)治理。第二，地下管網(wǎng)治理要發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元治理主體的作用，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，通過政企合作、政社合作等舉措，形成政府負(fù)責(zé)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同的治理格局。第三，地下管網(wǎng)治理要依賴于新興的治理工具，以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等為代表的數(shù)字技術(shù)可以為協(xié)同治理提供媒介支持，為地下管網(wǎng)問題提供系統(tǒng)的解決方案?？梢哉f，協(xié)同治理是提升地下管網(wǎng)治理效能的一種必然路徑。

針對(duì)目前我國(guó)地下管網(wǎng)所面臨的主要問題，應(yīng)從構(gòu)建地下管網(wǎng)協(xié)同治理體系和增強(qiáng)協(xié)同治理能力兩方面入手，以協(xié)同治理理念和數(shù)字化治理工具的引入為契機(jī)，重塑我國(guó)地下管網(wǎng)的治理體制，推動(dòng)管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行朝系統(tǒng)化、智能化、可持續(xù)化的方向發(fā)展，以更好地滿足我國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的需求。

一、建構(gòu)城市地下管網(wǎng)協(xié)同治理體系

第一，在市級(jí)層面成立地下管網(wǎng)綜合統(tǒng)籌部門，形成多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。為了解決地下管網(wǎng)權(quán)屬單位“多頭管理”問題，首先要在行政組織結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整。由于市政府擔(dān)負(fù)著對(duì)全市管網(wǎng)正常運(yùn)行的監(jiān)管責(zé)任，可以在市級(jí)層面設(shè)立一個(gè)地下管網(wǎng)綜合統(tǒng)籌部門，由該部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)、擬定項(xiàng)目年度計(jì)劃。在管網(wǎng)建設(shè)前，由管線權(quán)屬單位統(tǒng)一向綜合統(tǒng)籌部門報(bào)批；在管網(wǎng)建設(shè)中，綜合統(tǒng)籌部門統(tǒng)一建設(shè)時(shí)序，負(fù)責(zé)施工程序的監(jiān)督；在管網(wǎng)建設(shè)后，綜合統(tǒng)籌部門統(tǒng)一驗(yàn)收，包括竣工環(huán)節(jié)的資料歸總。綜合統(tǒng)籌部門牽頭，完善包括管理權(quán)屬單位、行業(yè)主管單位、區(qū)縣政府等單位在內(nèi)的深度協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在體制上解決“建”“管”分離的弊端，形成保障合力。

第二，引入市場(chǎng)力量，成立專門的地下管網(wǎng)公司，理順政企合作機(jī)制。城市地下管網(wǎng)是一項(xiàng)主體復(fù)雜、投資大、耗時(shí)長(zhǎng)的工程。為了減少“多頭管理”的弊端，市政府可以牽頭成立專門的地下管網(wǎng)公司。在政府與企業(yè)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行約定后，專業(yè)地下管網(wǎng)公司協(xié)調(diào)各管網(wǎng)單位，對(duì)管道施工、修復(fù)、開挖進(jìn)行監(jiān)管。專業(yè)公司還負(fù)責(zé)簽署地下管線保護(hù)協(xié)議、制定地下管線保護(hù)方案、配備管線工程師、建立第三方施工破壞地下管網(wǎng)事故處理機(jī)制等事項(xiàng)。通過這種方式來壓實(shí)責(zé)任，解決管理缺位問題。此外，專業(yè)公司還可以經(jīng)營(yíng)地下管網(wǎng)資產(chǎn)，明確回報(bào)方式和回報(bào)預(yù)期，理順政企合作機(jī)制。

第三，推行地下管網(wǎng)“網(wǎng)格管理員”制度，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。責(zé)任不明確、出現(xiàn)地理空間上的“管理真空”是“多頭管理”的一大弊端。為了解決這個(gè)問題，可以推行網(wǎng)格化管理制度，即在地理信息數(shù)字化平臺(tái)基礎(chǔ)上，將地下管網(wǎng)地理區(qū)位按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分成單元網(wǎng)格，并設(shè)立專門的“網(wǎng)格管理員”，對(duì)單元網(wǎng)格內(nèi)的管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行情況進(jìn)行巡查和監(jiān)督。網(wǎng)格員可以利用視頻監(jiān)控、高精準(zhǔn)泄露檢測(cè)、無人機(jī)等技術(shù)提升巡檢效能；同時(shí)，利用社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，完善投訴渠道，使得網(wǎng)格員獲得的信息更完整、更及時(shí)。網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題之后，在數(shù)字化共享平臺(tái)上實(shí)時(shí)報(bào)送信息，再由綜合管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一提出處置方案、派送任務(wù)、明確責(zé)任主體。這樣，在地理上可以實(shí)現(xiàn)無縫管理，并實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理與執(zhí)法管理聯(lián)動(dòng)，明確責(zé)任劃分。

二、提升城市地下管網(wǎng)協(xié)同治理能力

第一，完善地下管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)，建立信息共建共享平臺(tái)。解決“多頭管理”要以完善的地下管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立信息共享平臺(tái)。目前很多管線資料分散在各職能部門或管線單位，覆蓋不足，或者資料不夠詳盡。部分新建和改造管線未及時(shí)按程序進(jìn)行管理移交，導(dǎo)致一些管網(wǎng)無明確管理單位。有些工程未按規(guī)范進(jìn)行報(bào)建、施工和竣工測(cè)量，竣工圖不能真實(shí)反映管線情況，給后期的協(xié)同管理帶來問題。應(yīng)明確由綜合統(tǒng)籌單位統(tǒng)一管理建設(shè)檔案和信息化建設(shè)，并在普查的基礎(chǔ)上及時(shí)更新信息。通過地理信息系統(tǒng)（GIS）平臺(tái)，全面整合地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)資源，推進(jìn)地下管網(wǎng)三維數(shù)字化和可視化，形成全市管網(wǎng)“一張圖”。基于共享平臺(tái)，推廣地下管網(wǎng)會(huì)簽制度，全面了解地下管線的運(yùn)營(yíng)維護(hù)狀況和責(zé)任主體。

第二，推進(jìn)地下管網(wǎng)的智能化改造，提升管網(wǎng)安全隱患協(xié)同智治能力。地下管網(wǎng)隱患看不見、難預(yù)測(cè)、應(yīng)急行動(dòng)遲滯、容易推諉扯皮是“多頭管理”難以解決的“堵點(diǎn)”。可以運(yùn)用數(shù)字技術(shù)和城市信息模型技術(shù)，對(duì)地下管網(wǎng)進(jìn)行智能化改造。利用物聯(lián)網(wǎng)等感知數(shù)據(jù)的接入，基于大數(shù)據(jù)建立綜合風(fēng)險(xiǎn)分析模型，形成隱患評(píng)價(jià)體系。以此為契機(jī)形成地下管網(wǎng)隱患協(xié)同管理制度，隱患監(jiān)管和處置責(zé)任主體可以通過數(shù)字平臺(tái)，開展閉環(huán)處置情況填報(bào)和跟蹤。即通過多部門數(shù)字化協(xié)同應(yīng)用，形成檢測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置為一體的系統(tǒng)治理模式，變“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”為“主動(dòng)防控”，實(shí)現(xiàn)地下隱患防治的機(jī)制重塑和協(xié)同智治。

第三，構(gòu)建規(guī)范化的問責(zé)追究機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法能力。為了推行地下管網(wǎng)協(xié)同治理機(jī)制的落實(shí)，還需要構(gòu)建規(guī)范、可操作性的協(xié)同問責(zé)機(jī)制。按照權(quán)責(zé)一致的原則，建立健全科學(xué)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由地下管網(wǎng)綜合統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)牽頭，建立案件信息通報(bào)和執(zhí)法機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合懲戒。強(qiáng)化規(guī)劃計(jì)劃的執(zhí)法檢查，檢查管線單位年度建設(shè)計(jì)劃的落實(shí)情況，對(duì)違規(guī)作業(yè)的單位加大懲罰力度、嚴(yán)格追責(zé)，以減少“多頭管理”所帶來的負(fù)面后果。

來源：光明網(wǎng)-學(xué)術(shù)頻道